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A quelles conditions une circulaire est-elle invocable devant le juge administratif ?

Droit Public

Conseil d’Etat, 4 février 2015, Ministre de l’intérieur c/ M. B... A..., N° 383267 et n° 383268

 

 

Par une circulaire du 28 novembre 2012, le ministre de l’intérieur a donné à ses services des instructions relatives aux conditions d’examen des demandes d’admission au séjour déposées par des ressortissants étrangers en situation irrégulière. Un contentieux sur un refus de titre de séjour opposé à un étranger en situation irrégulière a conduit le Conseil d’État à préciser la nature juridique de cette circulaire et à se prononcer sur la possibilité pour un requérant de s’en prévaloir devant le juge administratif.

Cette circulaire est-elle une simple circulaire ou énonce-t-elle des lignes directrices fixant des critères que l’administration doit examiner lorsqu’elle se prononce sur une demande?

D’après une jurisprudence constante, une simple circulaire n’a aucune valeur normative et ne peut donc être invoquée devant le juge. En revanche, si elle contient des « lignes directrices », un requérant peut alors s’en prévaloir devant le juge. Dans ce cas, s’il remplit les critères énoncés par ces « lignes directrices », l’administration ne peut lui opposer un refus à moins qu’elle ne dispose d’un motif légitime pour s’en écarter.

 

Dans son arrêt du 4 février 2015, le Conseil d’Etat juge que la circulaire du ministre de l’intérieur du 28 novembre 2012, ne contient pas de « lignes directrices » mais de simples «orientations générales». Par conséquent, cette circulaire ne peut être invoquée devant le juge administratif.

 

Un étranger en situation irrégulière ne dispose pas, à quelque titre que ce soit, d’un droit impliquant qu’un titre de séjour lui soit obligatoirement délivré. Le Conseil d’État rappelle cependant que le préfet peut toujours, à titre gracieux et exceptionnel, le lui accorder pour régulariser sa situation.

 

Le Conseil d’État en a déduit que la circulaire du 28 novembre 2012 contient de simples « orientations générales » qui ne sont destinées qu’à éclairer les préfets dans l’exercice de ce pouvoir de régularisation et qu’il n’est donc pas possible d’invoquer devant le juge .

 

« 1. Considérant que le pourvoi et le recours visés ci-dessus sont dirigés contre le même arrêt ; qu’il y a lieu de les joindre pour statuer par une seule décision ;

 

2. Considérant qu’il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond que M. B... A..., de nationalité colombienne, a sollicité la délivrance d’une carte de séjour temporaire portant la mention « vie privée et familiale » au titre du 7° de l’article L. 313-11 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile et de l’article L. 313-14 du même code ; qu’après que l’intéressé a été reçu dans les services de la préfecture de police le 28 février 2013, le préfet de police a, par un arrêté du 22 avril 2013, refusé à M. B... A...la délivrance du titre de séjour qu’il sollicitait, l’a obligé à quitter le territoire français dans un délai de trente jours et a fixé le pays vers lequel il pourrait être reconduit d’office à l’expiration de ce délai ; que, saisi par l’intéressé, le tribunal administratif de Paris, par un jugement du 18 décembre 2013, a annulé cet arrêté ; que le ministre de l’intérieur se pourvoit en cassation contre l’arrêt du 4 juin 2014 par lequel la cour administrative d’appel de Paris a rejeté l’appel formé par le préfet de police contre ce jugement ;

 

3. Considérant qu’aux termes des dispositions du 7° de l’article L. 313-11 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile : « Sauf si sa présence constitue une menace pour l'ordre public, la carte de séjour temporaire portant la mention "vie privée et familiale" est délivrée de plein droit : (…) 7° A l'étranger ne vivant pas en état de polygamie, qui n'entre pas dans les catégories précédentes ou dans celles qui ouvrent droit au regroupement familial, dont les liens personnels et familiaux en France, appréciés notamment au regard de leur intensité, de leur ancienneté et de leur stabilité, des conditions d'existence de l'intéressé, de son insertion dans la société française ainsi que de la nature de ses liens avec la famille restée dans le pays d'origine, sont tels que le refus d'autoriser son séjour porterait à son droit au respect de sa vie privée et familiale une atteinte disproportionnée au regard des motifs du refus, sans que la condition prévue à l'article L. 311-7 soit exigée. L'insertion de l'étranger dans la société française est évaluée en tenant compte notamment de sa connaissance des valeurs de la République (…) » ; qu’aux termes du premier alinéa de l’article L. 313-14 du même code : « La carte de séjour temporaire mentionnée à l'article L. 313-11 (…) peut être délivrée, sauf si sa présence constitue une menace pour l'ordre public, à l'étranger ne vivant pas en état de polygamie dont l'admission au séjour répond à des considérations humanitaires ou se justifie au regard des motifs exceptionnels qu'il fait valoir (…) » ;

 

4. Considérant que, dans le cas où un texte prévoit l’attribution d’un avantage sans avoir défini l’ensemble des conditions permettant de déterminer à qui l’attribuer parmi ceux qui sont en droit d’y prétendre, l’autorité compétente peut, alors qu’elle ne dispose pas en la matière du pouvoir réglementaire, encadrer l’action de l’administration, dans le but d’en assurer la cohérence, en déterminant, par la voie de lignes directrices, sans édicter aucune condition nouvelle, des critères permettant de mettre en œuvre le texte en cause, sous réserve de motifs d’intérêt général conduisant à y déroger et de l’appréciation particulière de chaque situation ; que, dans ce cas, la personne en droit de prétendre à l’avantage en cause peut se prévaloir, devant le juge administratif, de telles lignes directrices si elles ont été publiées ; qu’en revanche, il en va autrement dans le cas où l’administration peut légalement accorder une mesure de faveur au bénéfice de laquelle l’intéressé ne peut faire valoir aucun droit ; que s’il est loisible, dans ce dernier cas, à l’autorité compétente de définir des orientations générales pour l’octroi de ce type de mesures, l’intéressé ne saurait se prévaloir de telles orientations à l’appui d’un recours formé devant le juge administratif ;

 

5. Considérant, s’agissant de la délivrance des titres de séjour, qu’il appartient au législateur, sous réserve des conventions internationales, de déterminer les conditions dans lesquelles les étrangers sont autorisés à séjourner sur le territoire national ; que, si les dispositions du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile régissant la délivrance des titres de séjour n’imposent pas au préfet, sauf disposition spéciale contraire, de refuser la délivrance d’un titre de séjour à un étranger qui ne remplit pas les conditions auxquelles est subordonné le droit d’obtenir ce titre, la faculté pour le préfet de prendre, à titre gracieux et exceptionnel, une mesure favorable à l’intéressé pour régulariser sa situation relève de son pouvoir d’appréciation de l’ensemble des circonstances de l’espèce ; qu’il est loisible au ministre de l’intérieur, chargé de mettre en œuvre la politique du Gouvernement en matière d’immigration et d’asile, alors même qu’il ne dispose en la matière d’aucune compétence réglementaire, d’énoncer des orientations générales destinées à éclairer les préfets dans l’exercice de leur pouvoir de prendre des mesures de régularisation, sans les priver de leur pouvoir d’appréciation ; que c’est toutefois au préfet qu’il revient, dans l'exercice du pouvoir dont il dispose, d'apprécier dans chaque cas particulier, compte tenu de l'ensemble des éléments caractérisant la situation personnelle de l’étranger, l'opportunité de prendre une mesure de régularisation favorable à l’intéressé ;

 

6. Considérant qu’en dehors des cas où il satisfait aux conditions fixées par la loi, ou par un engagement international, pour la délivrance d’un titre de séjour, un étranger ne saurait se prévaloir d’un droit à l’obtention d’un tel titre ; que s’il peut, à l’appui d’un recours pour excès de pouvoir formé contre une décision préfectorale refusant de régulariser sa situation par la délivrance d’un titre de séjour, soutenir que la décision du préfet, compte tenu de l’ensemble des éléments de sa situation personnelle, serait entachée d’une erreur manifeste d’appréciation, il ne peut utilement se prévaloir des orientations générales que le ministre de l’intérieur a pu adresser aux préfets pour les éclairer dans la mise en œuvre de leur pouvoir de régularisation ;

 

7. Considérant, par suite, qu’en jugeant, par l’arrêt attaqué, que les énonciations de la circulaire du ministre de l’intérieur du 28 novembre 2012 relative aux conditions d’examen des demandes d’admission au séjour déposées par des ressortissants étrangers en situation irrégulière dans le cadre des dispositions du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile constituaient des lignes directrices dont les intéressés pouvaient utilement se prévaloir devant le juge, la cour administrative d’appel de Paris a commis une erreur de droit ;

 

8. Considérant qu’il résulte de ce qui précède que le ministre de l’intérieur est fondé, sans qu’il soit besoin d’examiner l’autre moyen de son pourvoi, à demander l’annulation de l’arrêt qu’il attaque ; qu’il n’y a plus lieu, dès lors, de statuer sur les conclusions présentées par le ministre tendant à ce qu’il soit sursis à l’exécution de cet arrêt ; »

 

Voir l’arrêt du Conseil d’Etat : http://www.conseil-etat.fr/Decisions-Avis-Publications/Decisions/Selection-des-decisions-faisant-l-objet-d-une-communication-particuliere/CE-4-fevrier-2015-Ministre-de-l-interieur-c-M.-B-A

 

News rédigée en collaboration avec Mariline KESSLER, Master 2 Droit des contrats publics et droit public des affaires

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